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Curto circuito nas contas públicas

por João Villaverde (10/09/2013)

Entenda a estrutura e os custos da engenharia financeira que permitiu a redução da conta da energia elétrica

Dilma e a redução das tarifas de energia elétrica

Quando as portas da percepção são abertas,
o homem vê as coisas como elas realmente são: infinitas.
William Blake

A conta de luz que chega todos os meses na sua residência ou na sua empresa está, desde fevereiro, 20% mais barata, em média. Este talvez seja, hoje, o maior trunfo eleitoral do governo Dilma Rousseff. A presidente anunciou que reduziria a tarifa de energia elétrica em rede nacional de rádio e TV em setembro do ano passado e, cinco meses depois, cumpriu a promessa.

Agora, você, caro leitor, sabe como o governo fará, daqui para frente, para sustentar essa medida?

Para baratear a conta de luz, o governo tirou da tarifa uma série de encargos, penduricalhos mesmo, que encareciam o preço final. Esses encargos, que produzem uma sopa de letrinhas (RGR, CDE e CCC), financiavam diversas políticas do setor elétrico. O governo não extinguiu essas políticas, mas sim esses encargos. Ou seja, programas sociais como “Luz para Todos”, que sempre foram financiados pelo dinheiro que entrava via conta de luz, teriam de ser financiados de outra maneira, correto?

Este foi o primeiro ponto da medida: o governo decidiu transferir do consumidor (residencial e industrial) para o contribuinte a responsabilidade por esses programas. Sim, porque os programas deverão, agora, ser pagos pelo Tesouro Nacional. E com que dinheiro vive o Tesouro? Com os impostos que pagamos hoje e com aqueles que pagaremos no futuro para bancar a dívida contraída no presente pelo Tesouro, que emite os títulos públicos adquiridos no mercado financeiro.

Somente neste ano, o Tesouro já emitiu R$ 5,9 bilhões em títulos para poder pagar a conta de um desses encargos, a CDE. Essa Conta de Desenvolvimento Econômico (CDE) foi criada em 2002, e inserida na tarifa de energia elétrica, para financiar duas coisas: o importante programa social “Luz para Todos” e o custo das usinas termoelétricas. Essas usinas produzem energia muito mais cara que aquela que sai das hidrelétricas, e somente são acionadas quando o nível dos reservatórios das hidrelétricas cai muito, em tempos de estiagem brava.

Foi a falta de um sistema interligado e os poucos investimentos realizados em termoeletricidade que geraram o lamentável racionamento de energia em 2001, conhecido como “apagão”. Ou seja, é importantíssimo termos uma base sólida de termoelétricas. Foram elas que evitaram um racionamento de energia no início de 2008 e novamente agora, no começo de 2013. Mas as termoelétricas têm um custo – e elas são pagas pela CDE.

Com a explosão nos custos da CDE, depois que todas as termoelétricas foram ligadas para evitar um apagão em 2013, o governo precisou lançar mão do Tesouro, em larga escala – daí que nós, contribuintes, já ganhamos uma conta nova, de R$ 5,9 bilhões, para pagarmos. Até o fim do ano, essa conta vai ficar ainda mais salgada. O secretário do Tesouro Nacional indicou no Senado, há uma semana, que os gastos vão acumular “um volume expressivo”, que pode alcançar R$ 9 bilhões. Para o amo que vem, o governo já colocou no orçamento a precisão de gastar outros R$ 9 bilhões somente para a CDE.

Sim, caro leitor, já estamos falando de 18 (repito: dezoito) bilhões de reais, em dois anos, para pagar essa conta.

Mas o buraco é mais fundo.

O Tesouro só não entrou antes na parada, para salvar a CDE sem recursos, porque o governo montou uma operação sigilosa para manter a engrenagem do setor elétrico funcionando, evitando antecipar o alarde com a venda de títulos públicos em larga escala para fechar suas contas. A engenharia financeira montada e operada pelo governo em maio e junho deste ano foi revelada pelo jornal O Estado de S. Paulo em 29 de julho, quase dois meses depois. O Estadão revelou que o governo transferiu dinheiro de um fundo, a RGR, para outro, a CDE. E não foi pouca coisa: R$ 4,9 bilhões saíram da RGR para a CDE, sendo R$ 3,6 bilhões em maio e R$ 1,3 bilhões em junho.

Ao transferir dinheiro de um fundo (a RGR) para outro (a CDE), o governo acabou tendo não apenas um, mas dois fundos zerados. Mas conseguiu, com essa operação, evitar que o Tesouro emitisse títulos públicos já em maio. A venda de papeis públicos começou somente em junho, mas foi ganhar força mesmo em julho.

Agora entramos no segundo problema. Sabemos, caro leitor, o que é a CDE. Mas o que é e para o que serve a RGR? Ajeite-se bem na sua cadeira (se você chegou até aqui tenho certeza de que não está lendo em pé, no seu smartphone).

A Reserva Geral de Reversão (RGR) foi criada em 1957 – sim, no primeiro ano do governo Juscelino Kubistchek, quando JK estava lançando a ideia de construir Brasília. Desde 1957, todos os brasileiros que pagaram a conta de luz pagaram para a RGR. Essa reserva, tal qual a caçula CDE, constituiu um fundo, e o dinheiro foi usado para engordar a economia do governo. Ao todo, a RGR acumulou pouco mais de R$ 21 bilhões quando foi extinta da conta de luz, em fevereiro deste ano. Naquele momento, no entanto, apenas R$ 15 bilhões estavam no caixa – o restante saiu em forma de empréstimos, mas voltará à RGR.

Ok, 15 bilhões de reais. Isso não é pouco. Ao reduzir a conta de luz, a presidente Dilma Rousseff alterou todos os contratos das usinas de geração de energia e das operadoras de linhas de transmissão com concessões que venceriam entre 2015 e 2017. As novas bases contratuais envolviam uma tarifa 20%, em média, mais barata. As empresas que topassem isso teriam suas concessões automaticamente renovadas (isto é, não perderiam seu negócio que depois seria licitado para outra concessionária) e ainda teriam uma indenização. Essa indenização refere-se ao pagamento pelo governo daqueles investimentos feitos pelas empresas de geração e transmissão que ainda não tinham sido amortizados – e que seriam, caso os contratos antigos fossem cumpridos até o final, e não renovados sob novas bases.

Pois bem. A ideia do governo foi a de usar justamente a RGR para pagar por essas indenizações. Segundo os cálculos do governo, as indenizações somariam mais ou menos R$ 21 bilhões. Perfeito, né?

Só que não.

Em junho, apenas cinco meses após o início da medida, a RGR já não tinha mais um tostão para pagar as indenizações das empresas. Até aquele mês, a RGR já pagara R$ 10,4 bilhões às empresas que aderiram ao pacote de Dilma e, portanto, estavam garantindo a redução da conta de luz. Mas não havia mais dinheiro.

O leitor já deve ter se lembrado. A RGR estava sem recursos para suas obrigações porque o governo tirou dela R$ 4,9 bilhões para passar a CDE, em maio e junho. Entramos no segundo semestre de 2013, apenas seis meses após as medidas, sem que os dois fundos setoriais tivessem dinheiro, e ainda com uma obrigação bilionária para ser paga.

Isso não estava claro quando a conta de luz foi cortada em 20%, né?

Apenas recentemente um dos pais fundadores dessa medida, o presidente da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), Maurício Tolmasquim, afirmou que a estratégia do governo era justamente passar do consumidor de energia elétrica para o contribuinte a obrigação pelos programas sociais. Isso é correto mesmo. Um dos maiores especialistas em política energética do mundo, o professor Ashley Brown, de Harvard, já vinha alertando a equipe de Dilma e a própria presidente que a conta de luz brasileira tinha encargos demais.

Mas a questão é que os contribuintes não vamos apenas pagar pelos programas sociais, mas também pelas usinas termoelétricas e também pelas indenizações às empresas do setor elétrico.

A conta de luz está 20% mais barata para todo mundo. Mas, para isso, um curto circuito está se desenhando nas contas públicas.

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Em tempo: o governo colocou um dispositivo na nova lei do setor energético que permite à RGR e à CDE contratarem empréstimos em bancos para honrar suas obrigações. O dispositivo legal para isso chegou a ser estudado para ser colocado em prática pelo governo, como revelou o Estadão e depois confirmou o ministro de Minas e Energia, Edison Lobão. Será este o caminho?

Em tempo II: uma saída que vem sendo cogitada nos gabinetes de Brasília para fechar as contas da RGR é bem engenhosa. A Receita Federal vai tributar as indenizações das empresas. Detalhe número 1: pela Constituição, indenizações não podem ser tributadas, mas a Receita entende que neste caso pode; Detalhe número 2: o governo vai, com isso, arrecadar dinheiro junto às indenizações que ele mesmo está pagando; Detalhe número 3: uma das maiores atingidas será a estatal Eletrobras.

João Villaverde

Jornalista, autor de Perigosas pedaladas: Os bastidores da crise que abalou o Brasil e levou ao fim o governo Dilma Rousseff. Foi pesquisador visitante na Universidade de Columbia, NY, e atualmente é mestrando em administração pública e governo na FGV-SP.